从计划生育到“单独二孩”再到全面二孩，生育政策也在随着经济和社会发展的变化而不断调整。国家卫生健康委官网近日发布对全国人大代表建议的答复称，东北地区可以立足本地实际进行探索，提出实施全面生育政策的试点方案。消息一出，引发舆论关注。
东北地区人口的持续下降，为当地社会经济可持续发展敲响了警钟。2020年全国两会，全国人大代表、辽宁省常务副省长陈向群在审议政府工作报告时提出，恳请率先在东北地区全面放开人口生育政策。
国家卫健委表示，曾委托辽宁大学、吉林大学等研究机构做过研究，并多次赴当地开展专题调研。东北地区为何想要率先探索全面放开人口生育政策限制？育儿成本高，如何解决？总台央广中国之声记者专访了辽宁大学和吉林大学参与上述研究的相关专家。
一年减少42.73万人
东三省人口全部负增长
东北地区为何要率先尝试“全面放开生育政策”？辽宁大学人口研究所公共政策研究中心主任宋丽敏给总台央广中国之声记者列了一组数据。
据辽宁、吉林和黑龙江三省《2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，三省2019年年末常住人口分别减少7.6万人、13.33万人和21.8万人，合计减少42.73万人。“人口自然增长率分别为-0.80‰、-0.85‰、-1.01‰。虽然东北三省2020年的人口数据尚未公布，但大概率也是延续人口负增长态势。”宋丽敏说。
国家卫生健康委称，东北地区人口总量减少，折射出的是区域经济体制、产业结构、社会政策等综合性、系统性问题。比如随着资源枯竭和国家产业升级转型，大批年轻劳动力无法在本地找到满意的工作，只能流向经济更好、工资更高的地区。
专家：生育意愿一旦降下来
就很难再提高上去
宋丽敏表示，人口流失和出生率下降是东北地区出现人口负增长的两个主要原因，生育意愿一旦降下来很难再提高。卫健委答复也指出，东北边境地区的生育政策相对宽松，比如黑龙江省规定夫妻双方均为边境地区居民可生育三个孩子，但他们生育意愿不高。
宋丽敏：东北还有一些特色，比如国有经济比重高，原来我们控制生育的政策执行效果比较明显，过早形成了“生育意愿刚性”。现在生养孩子给家庭带来的收益不断弱化，成本不断上升，人的生育意愿一旦降下来，就很难提高。
△宋丽敏
东北地区全面放开生育限制，应从哪些方面做好哪些准备？宋丽敏表示，首先要对生育意愿情况摸底调查，然后对全面放开生育的可能性对未来人口发展有何影响进行监测，之后再想如何做能改善或达到预期目标。
提高生育率
只是东北地区的当务之急吗？
提高生育率并非只是东北地区的“当务之急”。2020年底，民政部部长李纪恒撰文表示，“目前，受多方影响，我国适龄人口生育意愿偏低，总和生育率已跌破警戒线，人口发展进入关键转折期。”
公安部发布数据显示，2020年出生登记的新生儿较2019年减少了175.5万人，降幅为14.9%，提高生育水平已迫在眉睫。
吉林大学人口、资源与环境研究所所长王晓峰认为，在东北地区“试点探索”还不够，应在全国范围内加速全面放开生育政策限制。他同时指出，生育政策作为人口政策一部分，对于解决人口负增长问题、解决经济社会发展来说还远远不够。
王晓峰：生育政策也仅是在政策有效范围内起作用，政策范围外解决社会经济发展问题，我认为还不够。全面放开生育限制是非常有必要的，而且可以放开速度快一点、范围更大些。此外还需生育政策，甚至人口政策以外的其他政策综合实施。
△王晓峰
国家卫生健康委指出，经济社会因素已成为影响生育的重要因素，特别是经济负担、婴幼儿照护和女性职业发展等方面，群众反映尤为突出，生育政策对生育行为的影响大为减弱。
育儿成本高，如何解决？
有声音指出，有些人不愿“生”，其实是担心“育”。 生孩子容易养孩子难，首先就是“钱”的问题。学区房、奶粉钱、兴趣班……“育儿账单”越来越“沉”，推高了养娃成本。宋丽敏建议，可以从差异化的个税抵扣及经济补贴政策入手，进一步减轻家庭育儿成本。
“我建议，家庭里有一个或者多个孩子的话，这个家庭就可以减免很多税，而且可以下降到更低的税级，使家庭的纳税负担有大幅度的减轻。”宋丽敏表示，可以根据孩子成长的不同阶段和数量，实行递进式生育津贴制，缓解家庭的经济成本。“养孩子过程中使用的母婴商品，其税收都应有所减免，这样会更科学和人性化，体现生育友好性。”
怀孕生子时降职降薪了怎么办？重回职场害怕“跟不上”了如何解决？已婚妇女不愿生育的另一个原因是担心“职业生涯断档”。对此宋丽敏建议，可以参考国外经验，实行性别平等的育儿假。
宋丽敏：现在的男性只有陪产假，没有育儿假。如果父亲能够共同来参与育儿，可能会减轻母亲的负担，对女性职业中断产生的影响也会有一定削减。我特别主张要实行性别平等的育儿假，让男性承担更多育儿责任。
除了金钱和时间，育儿还需要“人力”成本。“一个人工作养不起，两个人工作孩子没人带”是很多年轻夫妻的真实写照。
国家卫健委在全国人大代表建议的答复中提到，2019年4月，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，已协调相关部门共同推进托育服务工作，托育服务开局良好，成效初步显现日前。此外，国家卫健委日前还对外公布了《托育机构保育指导大纲（试行）》。王晓峰认为，大力发展托幼机构，可以发挥市场资源和配置作用，但政府一定要主导。
王晓峰表示，东北计划经济年代国有成分高，国有企业里都有托儿所。后来市场化，出现大量民办托幼机构，公办0至3岁托幼机构逐渐消失。“把0至3岁的托幼机构继续办起来，大力推广，特别是在国企内先行，可以很大程度减轻相当比例的育龄人群家庭的育儿负担。”
专家：提高人们结婚意愿
缩短生育周期
王晓峰告诉总台央广中国之声记者，一般意义上的生育率是“全人口的生育水平”，包括未婚人群。近几年的研究发现，已婚生育率其实是在缓慢提高。因此提高整体生育率的另一个办法，就是提高人们的结婚意愿，并且改变“晚婚晚育”思路，缩短生育周期。
王晓峰认为，现在不结婚、晚婚的人数增长，一定程度限制了生育水平的回升。“没有婚姻何谈生育？从社会政策角度讲，提高年轻人特别是婚育人群的结婚意愿，缩短生育周期是努力的方向。”
另据报道：
东北可立足实际探索生育政策，重在建立全面系统性支持
2月18日，国家卫生健康委网站公开了“对十三届全国人大三次会议第9839号建议的答复”。答复称，代表提出“建议国家率先在东北地区全面放开人口生育限制”很有参考价值，东北地区可以立足本地实际进行探索。
东北地区的人口近年来持续出现负增长，以辽宁省为例，2020年公布的数据显示，2019年年末全省人口为4351.7万人，人口减少的趋势仍在持续。东北地区人口总量的持续减少，与区域经济发展等问题导致的人口大量流出有关。正如国家卫健委在答复中所提及的，东北边境地区生育政策相对宽松，但生育意愿仍不高，经济社会因素是影响生育的重要因素。尽管不同地区成因或有具体的差异，但在生育意愿不高这一点上的表现是具有共性的。根据公安部近日发布的《二〇二〇年全国姓名报告》，截止到2020年12月31日，2020年出生并已经到公安机关进行户籍登记的新生儿共1003.5万人，即便采取同一口径，2020年亦比2019年减少了175.5万人，下降幅度约为14.9%。
实际上，2020年的全国两会中，作为全国人大代表的辽宁省常务副省长陈向群已提出过率先在东北地区全面放开人口生育政策。而在2021年全国两会将于下月召开、第七次人口普查数据亦将陆续公布的当口，国家卫健委对这一建议作出“很有参考价值”并鼓励“立足本地实际进行探索”的肯定性回复，有着政策转向的标志性意义。
从2013年放开“单独两孩”到2016年施行“全面二孩”政策，政策转向的步伐早已开始。从限制型的生育政策向积极生育政策转向，是依据社会经济的发展和人口发展状况作出的调整，但这一转向却不是“一放”即能生效的。
学界对于目前的“少子老龄化”困境，以及即将面临的育龄人口和生育孩子意愿的双重下降不乏提醒。无论从理论、数据或者是生活体验的角度，这一困境都有所呈现。在此背景之下，如何科学地系统性提升生育意愿，是生育政策转向能否奏效的关键所在。
关于鼓励生育的相关配套，最容易直接关联的就是生育津贴、税收优惠等经济补贴措施。经济补贴一定程度上当然是有效的，但对于目前更广泛人群所面临的养育成本高昂“养不起”所以“不敢生”的问题，有限的尤其是一次性的经济补贴，效果可能十分有限。
提升生育意愿，更需要的是构建从生育到养育全面友好的支持系统。一方面，降低住房、托幼、医疗及教育资源均等化等明显增加经济负担的显性养育成本，势在必行。另一方面，如国家卫健委所强调的婴幼儿照护和女性职业发展等方面，群众反映尤为突出，完善包括无痛分娩、增加配偶护理假或育儿假期等生育福利保障，以及推行女性就业保障和性别平等制度等隐性社会福利保障提升及公共服务的完善，对提升生育意愿亦十分重要。
在东北试点之后，可能会在不同地区开展更积极的生育政策，具体情况可能会对不同地区开展的措施有着不同的影响。但必须明确的是，生育政策转向，是建立在生育自主基础之上的，重点在于鼓励和以福利保障的完善来提升生育意愿，切忌走入限制性措施、惩罚性措施的误区，让想生的人敢生，而不是逼着不想生的人也要生。
由于生活环境与观念的转变，生育政策对生育行为的影响已大为减弱。生育政策转向，必须直面生育意愿低下的现实，而要提升生育意愿，重在建立全面的社会支持系统，以公共服务的完善和社会福利保障政策的提升来刺激生育意愿。
