8月21日，证监会发布《欺诈发行上市股票责令回购实施办法（试行）（征求意见稿）》（以下简称《实施办法》），明确了回购价格、回购对象、回购程序等内容。
《实施办法》的出台是对新《证券法》第二十四条第二款规定的落实。该条款规定：股票的发行人在招股说明书等证券发行文件中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容，已经发行并上市的，国务院证券监督管理机构可以责令发行人回购证券，或者责令负有责任的控股股东、实际控制人买回证券。
责令回购制度的初衷，是在欺诈发行案件中，为受损投资者提供一种民事诉讼程序之外的简便、快捷的救济途径。对于投资者未能通过责令回购得到弥补的其他损失，仍然可以通过民事诉讼方式寻求赔偿，以最大限度地保护投资者合法权益。
要点一：未对适用情形做具体规定
《实施办法》规定，股票的发行人在招股说明书等证券发行文件中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容，已经公开发行并上市的，中国证监会可以依法责令发行人回购欺诈发行的股票，或者责令负有责任的控股股东、实际控制人买回股票（以下统称“责令回购”）。
一是在适用领域方面，《实施办法》适用于注册制下股票发行人欺诈发行并上市的情形，包括了IPO、上市公司再融资、并购重组等各个环节中的股票发行行为。二是在适用的证券品种方面，根据《证券法》第二十四条第二款的规定，仅限于股票，不包括债券、存托凭证等其他证券。三是在适用的板块方面，由于责令回购属于注册制的配套措施，《实施办法》适用于实行注册制的科创板、创业板等板块，暂不适用于目前实行核准制的主板、中小板等。
证监会有关负责人表示，考虑到责令回购是一项新制度，境外可借鉴的经验也比较少，因此《实施办法》没有对在哪些情形下适用责令回购措施、哪些情况下不适用作出具体规定。证监会将从有利于维护市场秩序和保护投资者合法权益出发，根据欺诈发行案件具体情况审慎决策，确保做出的责令回购决定务实可行，取得好的社会效果。
该人士表示，从《证券法》规定来看，责令回购措施是在发行人有欺诈发行情形，且股票已上市交易的情况下，赋予证券监管机构的一项新型监管措施，属于任意性规定。考虑到实践中案件情形复杂多样，并不要求证券监管机构在发现上述法定情形后，都必须采取这种措施，而是要从有利于维护市场秩序和保护投资者合法权益出发，根据欺诈发行案件情况具体判断。对于什么情况下可以采取该措施、什么情况下可以不采取这项措施，鉴于目前还缺乏实践经验，《实施办法》暂未做规定，待积累实践经验后，再在规章中予以明确。
德恒律师事务所合伙人刘安邦对证券时报记者表示，尽管对于具体欺诈发行情形尚无具体规定，有待实践积累后进一步明确，但此举作为构建欺诈发行责任追究体系的重要手段之一，有利于严惩证券欺诈发行行为，进一步加强投资者合法权益的保护。“责令回购”为独立的行政行为，当证监会在履行监管职责中发现欺诈发行线索，可组织核查并采取责令回购措施。如若当事人拒绝回购，依据《中华人民共和国行政强制法》，监管部门可申请人民法院强制执行。
“《实施办法》为投资者合法权益的保护的手段之一，对于投资者未能通过责令回购得到弥补的其他损失，仍然可通过民事诉讼方式寻求赔偿。证监会近年对欺诈发行一直在加大打击力度，不排除后期会协同其他部门甚至在立法以及司法解释层面加重对欺诈发行的处罚。”刘安邦表示。
要点二：回购对象：董监高等不在内
回购对象为本次欺诈发行至欺诈发行上市揭露日或者更正日期间买入股票，且在回购方案实施时仍然持有股票的投资者。
同时，下列主体不得成为回购对象：一是对欺诈发行负有责任的发行人董监高、控股股东、实际控制人、参与包销的证券公司及其关联方。二是买入股票时知悉或者应当知悉发行人存在欺诈发行行为的投资者。
揭露日，是指欺诈发行在全国范围发行或者播放的报刊、电台、电视台等媒体、具有全国影响力的网站或者移动传媒等新媒体上首次被公开揭露，使证券市场知悉和了解欺诈发行行为之日。
更正日，是指发行人在证券交易所网站和符合中国证监会规定条件的媒体上自行公告欺诈发行之日。
要点三：回购价格以市场交易价为准
一是发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人回购股票的，应当以市场交易价格回购股票；投资者买入股票价格高于市场交易价格的，以买入股票价格作为回购价格。二是发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人在证券发行文件中对回购价格作出承诺的，应当遵守承诺。
所称市场交易价格，按照欺诈发行揭露日前三十个交易日每日加权平均的算术平均值确定；上市时间不足三十个交易日的，按欺诈发行揭露日前全部交易日每日加权平均的算术平均值确定。投资者买入价格，按照该投资者买入股票的平均价格确定。
举个例子，假如市场价格为10元，投资者A买入价格为5元，则回购价格为10元。投资者B买入价格为15元，则对应的回购价格为15元。相当于不论哪位投资者，其回购价格都将不低于其买入价格。
要点四：回购程序与欺诈发行的行政处罚做好衔接协调
一是发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人应当在责令回购决定书要求的期限内制定股票回购方案，并在制定方案后五个交易日内向符合条件的投资者发出回购要约并公告。
二是发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人可以委托投资者保护机构协助制定、实施股票回购方案。
三是证券交易所、证券登记结算机构、投资者保护机构应当为发行人等制定、实施股票回购方案提供必要的协助，并配合责令回购决定的执行。
此外，鉴于《证券法》规定的责令回购不同于《公司法》中的股份回购制度，因此不适用《公司法》有关股份回购的公司内部决策程序规定。
上述负责人表示，责令回购作为一项独立的行政行为，证监会在履行监管职责中发现欺诈发行线索的，可组织核查并采取责令回购措施。该方案时效性较强，有利于保障及时采取责令回购措施，但需要与欺诈发行的行政处罚做好衔接协调，确保责令回购和行政处罚对于欺诈发行认定的一致性。
要点五：欺诈发行打击力度再加大
《办法》遵循提高违法成本原则，通过剥夺责任主体的不当利益，强制其支付相应经济代价，并在一定情况下产生超过不当利益的经济损失，从而提高其违法成本，对上市公司及其控股股东、实际控制人起到威慑和警示作用，最终实现减少欺诈发行行为的预防功能，为注册制改革有序推进提供保障。
今年以来，国务院金融稳定发展委员会多次强调对资本市场违法犯罪“零容忍”，随着新《证券法》实行，提高资本市场违法违规成本，加大对欺诈发行、虚假陈述等行为的惩处力度，对造假行为“零容忍”，已经成为各方共识。
此前，证监会在年中工作会议上再次提出，落实“零容忍”要求，严厉打击资本市场违法犯罪行为。持续加大对欺诈发行、财务造假、内幕交易、操纵市场等恶性违法犯罪案件的打击力度，推动建立打击资本市场违法活动协调机制，推动构建行政执法、民事追偿和刑事惩戒相互衔接、互相支持的立体、有机体系。抓好证券集体诉讼制度落地实施。多渠道、多平台强化执法宣传，传递“零容忍”的鲜明信号。